前面已说过，根据新约法，立法机构采取一院制，定名为立法院。
在立法院未成立前，袁世凯于一九一四年六月二十日设立参政院，代行立法院职权。
他任命黎元洪为院长，汪大燮为副院长，七十三名参政员也均由总统直接任命。
袁世凯所任命的参政员，多数是清朝的达官贵人，这些人年纪均在六十岁岁以上。比较新的人物是梁士诒、梁启超、孙毓筠、严复、杨度、刘师培等。
袁世凯在参政院成立以前，曾派出劝驾员多位，持他的亲笔函分别到大连、青岛这些遗老休养地去促驾。
信上说“共和宣布，系政体之更易，并非清室之已亡；望勿以此芥蒂于怀，同出匡济，以救中国之危。”
参政员名单中，有光绪廿九年任大军机的瞿鸿机。他有时糊涂的出奇，曾误认梁士诒是梁启超的兄弟。
这时瞿鸿机也已经六十多岁了，都知道他和袁世凯是曾经的政敌，是被袁世凯用阴谋诡计搞下去的。有人为了取悦袁世凯，力阻启用这种所谓政治垃圾中人，说袁世凯是自找麻烦。觉得请瞿鸿机出任参政，实在大可不必。
袁世凯听了后微笑不语，其实他正想利用这件事表现自己的容人之量。
有人则担心瞿鸿机不肯出山，袁世凯这是自讨无趣。
却听袁世凯鄙夷地说“什么你以为他不干吗是他叫他的夫人来京讨这份差使的。”
参政院中成立了一个宪法起草委员会，起草委员是梁启超、杨度、严复、马良、李家驹、汪荣宝、达寿、施愚、王世澂、曾彝进十人。
杨度和梁启超、梁士诒，三个人关系有些特殊。杨度和梁士诒是在光绪廿九年经济特科殿试中，梁士诒考第一，杨度考第二。
两人都被瞿鸿禨军机糊里糊涂地附会为“康梁余党”而不敢复试。
杨度和梁启超则在光绪卅一年五大臣出国考察宪政时，替五大臣做枪手编制宪法草案。
这时候，三人同在袁世凯政府下面共事。昔日少年才子，现在都已变成鬓毛有些斑白的中年人，每每相对时，都免不了有一番感慨。
尤其是杨度和梁启超两人，始终和宪法有着不解之缘。开始是做枪手编制“满清宪法”，这时是同为“民国宪法”起草委员会的成员。只是，不知他们是不是知道，所谓的“民国宪法”，其实就是袁世凯的袁家宪法。
黎元洪拿起了参政院院长的木槌，这时他才体会到所谓的参政院，是一个制
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